지방자치 정상화를 위해 개헌이 필요하다. 지방자치는 실시했지만 대한민국 국가 형성이 외세에 의해 수동적으로 탄생하면서 우리는 시행착오가 너무 많았다. 섣부른 민주주의의 대가 4·19혁명, 5·16 군사쿠데타로 인한 유신헌법, 6·29 선언을 이끌었던 시민운동, 그리고 촛불혁명과 대통령 탄핵에 이르기까지 대통령중심제와 성숙한 민주주의 발전은 오랜 과제였고 아직도 진행 중이다. 지방자치는 아직도 중앙정부의 하급기관화돼 있다.
지방정부는 중앙의 법령 위임 없이는 권리나 의무를 가지기 위한 행위를 혼자서 완전히 할 수 없는 제한능력자로 취급되고 있다. 현재 국가사무와 지방사무의 비중은 중앙이 68%, 지방이 32%다. 재정지출은 중앙 40%, 지방 60%다. 조세수입은 중앙80%, 지방20%다. 국가가 지방에 위임하는 사무가 많다는 것이다. 중앙정부가 획일적으로 만든 정책을 지방이 대행하는 것이다. 그렇기 때문에 시행착오가 많고 자기책임성이 부족해 주민의 피부와 와 닿는 서비스나 프로그램이 부족한 것이다. 이를 개선하기 위해 분권형 개헌이 필요하다. 개헌 과정에서 가장 많이 지적된 것은 대통령 권한이 '제왕적'이라는 점이었다.
5년단임제가 국가정책의 일관성을 끊어 비효율을 불러왔다. 대통령 퇴임 후 국정수행상 오류는 매번 위법행위로 검찰 포토라인에 서게 되는 불행한 역사가 반복됐다. 우리 마을, 이웃의 삶을 대통령제 중심 중앙집권제도로는 해결하지 못한다. 지방자치 실시 후 불균형 발전으로 인한 지역 격차도 심화돼 인구과소지역은 지역 대표성마저 위협받고 있다. 지역주의, 인구가 적은 지역 출신은 정권을 잡을 기회를 사실상 박탈당하는 차별, 박탈감이 심화되고 있다.
이를 해결하려면 대통령제 중심제도를 유지하면서 지방분권형 권력구조로 바꾸는 것이 바람직하다. 소수 목소리를 반영하고 다양성과 관용, 타협의 정치가 중앙과 지방 간 가능하도록 해야 한다. 대통령 4년중임제를 기반으로 지방분권으로 지역 간 타협과 협치가 될 수 있도록 하는 것이 지방자치를 정상화시키는 방향이다. 의원내각제는 국민의 신뢰를 확보하기 어렵다. 권력기관 중 신뢰가 최하위인 국회에 권력을 맡기는 것은 국가를 더 불행하게 만들 가능성이 높다. 인구과소지역은 소멸 위기에 처해 있다. 소멸위기지역 광역교통체계는 정부가 비용편익(B/C)분석을 통해 국가투자를 못 하게 한다. 심지어 농촌공동체의 문화와 역사 중심인 초등학교까지 폐교 위기에 처해 있다. 농촌 소멸지역은 가임여성이 귀농·귀촌해 살 수 있는 기본적 요건도 국가가 폐기하고 있는 것이다. 지방자치 정상화를 위해 헌법개정이 필요하다. 정치권도 공감한다.
단, 어느 정도의 강도로 할 것인가에 대해서는 여야 입장이 다르다. 제왕적 권력을 가지고 있는 문재인 대통령은 “연방제에 버금가는 강력한 지방분권제를 만들겠다”며 분권로드맵까지 제시했다. 심지어 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권을 헌법화하겠다고 했다. 그렇지만 헌법개정은 여야 입장 차이가 커 쉽지 않은 여정이 예상된다. 민주주의가 더 적극적으로 성숙되려면 지방자치가 정상적으로 운영돼야 한다. 나와 내 이웃의 삶이 정부에 의해 결정되고 격차가 커진다면 현재의 헌법만으로도 헌법정신에 어긋나는 것이다.
김주원 강원연구원 선임연구위원
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